土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。一些地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量和追求，也不同程度地出现了“卖地冲动”，其财政支出过度依赖于土地财政，甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道，即被诟病的“土地财政依赖症”。
中文名土地财政
现状第二财政早已超过第一财政
利弊不能忽视的是资源资金的严重浪费
概述政府出让土地使用权维持财政支出
原因欠发达城市由没有相关产业为支撑
国外情况土地征收物业税、房产税等方式
定义
土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。
现状
在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在土地财政上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。
原因
对土地财政依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，土地财政必然成为政府收入主要来源。“土地财政”的形成与中国土地出让制度有关。土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式也是不可持续的，将数十年后的公共财政收入提前收了，一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。
一方面，在现行的房地产税费政策下，地方政府是最大的受益者之一，这种巨大的利益诱惑，必然大大刺激地方政府的卖地冲动；另一方面，“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用，地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升，而房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单。“要从根本上解决当前‘土地财政’困局，改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状，应该尽快开征物业税。”
利弊
土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。
在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。
但是，问题也由此而生。
第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。有财政专家研究提出，当时中国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是，土地收入大多集中用于城市，城乡差距和和地区差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。
第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。
第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。在此过程中，少数党政干部财大气粗，挥金如土，为所欲为；同时“土地寻租”活动愈演愈烈，公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，公众反应强烈。
第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。同时，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。而在中国现实中，由于集体土地不能开发房地产，现有的开发商其实处于天然垄断地位，这使其有可能大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。
总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台。
中国主要是借鉴香港的土地批租制。但是，香港的土地管理与土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。而恰恰这一点，我们没有学。
之所以如此，也是由当时复杂的历史条件决定的。上世纪80年代中后期，国家土地管理局成立，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。然而，当时许多地方政府和一些中央政府部门，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。
当时的主要矛盾，是如何推进土地有偿使用制度改革。在这种情况下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，可以说是一种历史的必然。但历史不会有终点。旧的矛盾解决了，新的矛盾随之产生。
随着市场经济体制的确立，大约在20世纪末期，土地有偿使用制度全面建立起来，土地财政也逐步形成，政府经营土地的弊端才越来越显现出来。如果说，当年学香港只学了一半甚至不到一半，是个历史的欠账，那么，这个欠账总归要还，恐怕到了该还账的时候了。
调查
国土部下发的一份《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》（下称《通知》）。《通知》在2009年9月初下发至各地，并要求地方在汇总相关数据后于下月上报国土部，《通知》中要求地方政府上报的数据年份为2006年、2007和2008年。与其他调研相比，此次《通知》规定的地方市县政府需要上报的材料多达12项，包括三年间的建设用地供应总量、结构及来源于储备土地的情况、土地储备资金管理情况、储备机构借商业银行及其他金融机构贷款余额情况等。在土地供应这块，地方需上报年度土地储备面积，以及到了年底已经完成前期开发但尚未完成供应的土地面积等。尤其地方政府通过土地储备机构获得的土地出让收入也成为调研重点之一。上述三年间，地方政府通过土地储备机构供应土地的价款、各地土地出让收入情况都需要上报。
从2014年1月23日起，各省、自治区、直辖市的审计厅(局)陆续公布了各省份政府性债务审计结果，这是全国省级审计部门第一次集中对外公布地方债。审计结果中在“政府性债务管理中存在的主要问题”这个版块，“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高”，成为各省级审计报告中最受关注的问题。
解决办法
安徽财经大学教授唐敏建议，一是要深化财税体制改革，建立现代财政制度，明确界定中央和地方事权及其支出责任，使事权和财权大体对等，从而从源头上解决地方政府过度依赖土地财政的问题；二是依法规范土地流转收入，通过税收等政策解决土地暴利问题。
除了改革征地制度，党的十八届三中全会和《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》都提出，要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。[1]
国土部要求各省级政府要以建立土地储备制度的市、县（含独立于设区市本级的区）为调查单元开展调查，调查完成后，以纸质和电子方式逐级汇总相关数据。国土部还将选择部分城市进行实地调研。国土部此次的《通知》也关注到了地方土地储备机构“收支”问题。在一份表格中，地方政府就需要填报土地储备资金来源（土地出让收入、贷款等），土地储备资金支出（前期开发、拆迁补偿等），以及资金结余等内容。总之，表面上，《通知》试图“全面了解现在各地土地储备制度建设和运行情况，研究分析当前土地储备制度运行中存在的问题，提出完善土地储备相关制度建设的政策建议和措施”。据国土部总体监测数据，全国土地出让总收入逐年高涨，2006年为7000亿元左右，2007年受到楼市过热影响，当年土地出让收入高达13000亿元，2008年又因楼市下行而回落至9600亿元。
地方政府的财政收入之命脉在于土地出让收入，因为这种模式，推高了地价并造出了一个个地王，同时又反作用房价，形成新的房地产泡沫。远超出实体经济发展速度的房地产泡沫对整个中国的经济和金融都或将产生致命毒害，社会就业。在这种祸害紧密相依的情境下，地方政府的财政收入模式必须作为焦点和切入点进行深度解剖思考，以获得一种既提振经济，又防止房地产极度泡沫的新经济增长模式。必须应对的2010年的中国经济“悖境”，这或许是这次国土部紧急调研背后的深意吧。
国外情况
中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且，主观上也会促使政府平抑地价，而不像中国千方百计抬高地价。
根源之辩
土地财政的根源是否在于分税制，一直遭遇业内人士的激辩。
有人认为，1994年的分税制改革后，财权过分集中在中央政府，地方的财权和事权不对称，地方不得不另辟财源，土地财政应运而生。这个分析看上去有道理，但并不准确，地方财政赤字的主要原因是支出增长过快，特别是金融危机期间，执行拉动内需的政策，各地无不大干快上，地铁、公路、机场等基础设施投资猛增。支出超过收入，地方政府只好用卖地收入和土地抵押贷款弥补不足。
用土地作为抵押，获得银行贷款，这是土地财政的重要组成部分。地价不仅影响卖地收入，而且在很大程度上决定了地方政府债务融资的规模。官方数字表明，全国共有各类地方政府融资平台8000多个，贷款余额8万多亿，相当于中央和地方政府一年的财政预算总收入。
“土地改革的核心矛盾在于征地改革，征地制度难以破除的原因在于地方政府对土地财政的依赖。”在不少代表看来，所谓土地财政依赖症，即是指地方卖地收入占到了地方可支配财政收入的一半以上，甚至更多。很不幸，全国绝大部分城市都患上了土地财政依赖症。
虽然两会上，各个界别的委员和代表们对于这个事情都痛心疾首，表示必须改马上改。而作为当政者来说，或许才真正能体会个中滋味。但是地方政府却不能这么做，因为土地是国有资产，土地价格最起码要地市一级政府才有决定权。于是，每次只能在明明没有市场的情况下，仍然要去卖地，地卖不出去，再上报，再等降价。等地方政府反映完了，市场可能已经出现了变化。
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